Jak przygotować regulamin udzielania zamówień podprogowych – co zrobić żeby zamawiający mógł efektywnie udzielać zamówień w granicach prawa?

Co prawda na gruncie obecnie obowiązujących przepisów jednostki publiczne nie mają obowiązku posiadania regulaminu udzielania zamówień, nie oznacza to jednak, iż nie warto go wprowadzić.

Regulamin udzielania zamówień niewątpliwe jest bardzo pomocnym narzędziem, regulującym pracę zamawiającego, który może również określać zakres odpowiedzialności każdego z uczestników procesu przygotowania i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.
Nie ulega wątpliwości, że często pracownicy jednostek publicznych postrzegają regulamin udzielania zamówień jako dodatkowy obowiązek, czy ograniczenie w sprawnym udzielaniu zamówień o mniejszej wadze. Analizując obowiązujące w różnych jednostkach publicznych regulaminy udzielania, można odnieść wrażenie, że zamawiający bardzo często sami utrudniają sobie proces udzielania zamówień podprogowych, tworząc regulaminy zbyt skomplikowane i rozbudowane, nie dostosowane do realiów danej jednostki, czy realiów rynkowych. Przykładowo, w mojej ocenie za zupełnie bezcelowe i wręcz utrudniające funkcjonowanie jednostki należy uznać postanowienia regulaminów o udzielenie zamówienia (spotykane w praktyce) nakazujące pracownikowi jednostki zebranie trzech ofert w przypadku dokonywania zakupu o wartości kilkuset, czy kilku tysięcy złotych. Zbędne, ale przede wszystkim oderwane od realiów rynkowych wydaje się również wprowadzanie obowiązku zawierania umów w formie pisemnej dla zamówień niskiej wartości. Wadą regulaminów o udzielenie zamówienia jest również brak różnicowania stosowania określonych trybów wyboru wykonawcy w zależności od wartości zamówienia – inaczej należy bowiem przeprowadzić postępowanie o wartości kilku tysięcy, a inaczej o wartości kilkudziesięciu tysięcy.

Jak zatem powinien wyglądać regulamin udzielania zamówień? Jaką powinien mieć strukturę i jakie elementy?

Przede wszystkim regulamin udzielania zamówień powinien być prosty i posiadać przejrzystą strukturę. Nie należy zapominać, że udzielanie zamówień podprogowych, choć oczywiście ma swoją doniosłość, to z założenia powinno być prostsze i mniej skomplikowane niż stosowanie prawa zamówień publicznych. A wielu zamawiających o tym zapomina.

Regulamin udzielania zamówień powinien odpowiadać na pytanie, jakimi zasadami kieruje się dana jednostka, udzielając zamówień podprogowych.
Bardzo istotne jest aby, regulamin przewidywał różne wartości zamówienia, które z kolei wpływają na stosowanie określonych trybów udzielania zamówienia (mniej lub bardziej sformalizowanych).

Jednocześnie musimy pamiętać o tym, że w Polsce mamy ponad 30.000,00 zamawiających, a rynek zamówień publicznych, według danych Urzędu Zamówień Publicznych, wyniósł w 2022 roku aż 274,8 mld zł (w 2021 r. – 184,6 mld zł – widzimy tu znaczny wzrost). Z kolei wartość zamówień podprogowych w 2022 roku wynosiła prawie 5,5 mld zł. Powyższe dane pokazują, że rynek zamówień podprogowych w skali kraju to naprawdę pokaźny budżet i łakomy kąsek dla przedsiębiorców.

Struktura i elementy regulaminu udzielania zamówień

Jak już wspomniano wcześniej, każdy regulamin udzielania zamówień powinien mieć prostą i przejrzystą strukturę. Regulamin udzielania zamówień nie musi zastępować ustawy prawo zamówień publicznych, dlatego tworzące go jednostki powinny dążyć do tego, aby znajdowały się w nim tylko niezbędne elementy, istotne z punktu widzenia udzielania zamówień podprogowych. Nie ma sensu, żeby powielać przepisy ustawy prawo zamówień publicznych, dotyczące np. warunków udziału w postępowaniu, podstaw do wykluczenia, czy przesłanek unieważniania postępowania.

W mojej ocenie każdy regulamin udzielania zamówień powinien mieć następujące elementy:

  • słownik wyrażeń;
  • zasady udzielania zamówień;
  • sposób ustalania wartości zamówienia;
  • określenie progów, jak również zróżnicowanych wymagań i trybów dla poszczególnych progów;
  • wymagania dotyczące umów zawieranych na podstawie regulaminu udzielania zamówienia;
  • wzory dokumentów.

Słownik wyrażeń

Każdy regulamin udzielania zamówień w swojej treści zawiera szereg pojęć, wyrażeń, na które możemy znaleźć kilka określeń. Doprecyzowanie tych pojęć na samym początku regulaminu udzielania zamówień z pewnością ułatwi pracę oraz korzystanie z niego pracownikom zamawiającego, jak również potencjalnym wykonawcom.

Zasady udzielania zamówień

W mojej ocenie, biorąc postanowienia Komunikatu Wyjaśniający Komisji dotyczący prawa wspólnotowego obowiązującego w dziedzinie udzielania zamówień, które nie są lub są jedynie częściowo objęte dyrektywami w sprawie zamówień publicznych (2006/C 179/02), Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej czy Krajowej Izby Odwoławczej, nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem wszystkich instytucji zamawiających, jest udzielanie zamówień podprogowych z poszanowaniem zasady uczciwej konkurencji, równego traktowania wykonawców oraz przejrzystości.
To z kolei oznacza, że regulaminy udzielania zamówień muszą powyższe zasady uwzględniać, a tym samym przewidywać tryby umożliwiające realną konkurencję pomiędzy potencjalnymi wykonawcami, także tymi z innych państw Unii Europejskiej.

Dlatego też warto w regulaminie udzielania zamówień wyraźnie wskazać, w oparciu o jakie zasady prowadzone będzie postępowanie o udzielenie zamówienia.
Dodatkowo, w regulaminie udzielania zamówień można zastrzec, w jakich sytuacjach zamawiający przewiduje ograniczenie dostępu do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia, czy też w jakich sytuacjach może nastąpić wyłączenie stosowania poszczególnych postanowień regulaminu udzielania zamówień.

Jednocześnie warto zaznaczyć, iż wydatkowanie środków publicznych przez zamawiającego na podstawie regulaminu udzielania zamówień następować będzie zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o finansach publicznych, tj.: w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

Sposób ustalenia wartości zamówienia

Na kanwie obowiązujących obecnie przepisów w orzecznictwie oraz doktrynie przyjęto pogląd, zgodnie z którym zasady szacowania wartości zamówienia wynikające z ustawy prawo zamówień publicznych stosuje się również do udzielania zamówień podprogowych.
W jednej z uchwał Krajowej Izby Odwoławczej (uchwała Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 11 lutego 2016 roku; KIO/KD/14/16) wskazano, że wyłączenie stosowania przepisów p.z.p. oznacza, że ustawodawca nie narzuca zamawiającemu stosowania określonego katalogu trybów, a także nie reguluje szczegółowo jego czynności w tym zakresie. Jednak nawet przy braku obowiązku stosowania ustawy z powodu wartości planowanego zamówienia, zamawiający powinien wpierw, stosując zasady szacowania z art. 32 p.z.p. ustalić wartość planowanego zamówienia.
Tryby udzielania zamówień w ramach regulaminu udzielania zamówień oraz wymagania dla poszczególnych progów
Udzielanie zamówień podprogowych może następować poprzez zastosowanie niektórych trybów przewidzianych w p.z.p. (np. poprzez analogiczne zastosowanie trybu przetargu nieograniczonego), jak również na podstawie trybów nieznanych w prawie zamówień publicznych. W tym zakresie jednostki publiczne mają dużo większą swobodę.

W regulaminie udzielania zamówień, w zależności od progu, można wskazać następujące tryby wyboru wykonawców:

  • zapytanie ofertowe – np. dla zamówień o wartości powyżej 20.000,00 zł netto, z obowiązkiem wysłania zapytań do co najmniej dwóch potencjalnych wykonawców (zamawiający ma swobodę co do określenia progu stosowania tego trybu, jak i szczegółowych jego zastosowania, tj.: do ilu wykonawców wysłać zapytanie, jaki termin wyznaczyć na składanie ofert, itp.);
  • zastosowanie trybu przetargowego określonego w art. 701 i następne k.c. (np. dla zamówień o wartości powyżej 50.000,00 zł netto);
  • przeprowadzenie negocjacji z wybranym wykonawcą lub kilkoma wybranymi wykonawcami;
  • rozeznanie rynku – polegające na wyborze wykonawcy poprzez porównanie kilku cenników, informacji cenowych lub warunków realizacji zamówienia  zamieszczonych na stronach internetowych, w ofertach, uzyskanych przez zamawiającego, itp.; rozeznanie cenowe pozwala na ustalenie, że oferta wykonawcy lub zaoferowane przez niego warunki nie odbiegają od cen rynkowych lub wykonawca oferuje korzystne warunki realizacji zamówienia, zaspokające potrzeby zamawiającego (ze względu na jego nieformalny charakter warto stosować go dla zamówień o mniejszej wartości).

Z mojego doświadczenia wynika, że w przypadku zamówień o wartości do 10.000,00 – 20.000,00 zł netto zamawiający powinien mieć maksymalnie dużą swobodę w udzielaniu zamówieniu. Dla zamówień o takiej wartości należy stosować jak najbardziej elastyczne tryby, w szczególności możliwość prowadzenia negocjacji / rozmów z jednym wykonawcą. Wynika to przede wszystkim z kwestii organizacyjnych oraz dostępnych zasobów – trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której np. średniej wielkości gmina w sposób sformalizowany prowadzi postępowania o stosunkowo niewielkiej wartości.

Bardziej skomplikowane i sformalizowane tryby (ogłoszenie o przetargu w oparciu o przepisy k.c., zapytania ofertowe) należy stosować dla zamówień o większej wartości. Próg oczywiście należy dostosować do wielkości danej jednostki, jej zasobów organizacyjnych oraz realiów rynkowych.

Wymagania dotyczące umów zawieranych na podstawie regulaminu udzielania zamówienia.

Przepisy nie przewidują żadnych wymóg lub ograniczeń dotyczących formy zawierania umów dla zamówień o wartości mniejszej niż 130.000,00 zł netto.
Dobrą praktyką regulaminów o udzielenie zamówienia jest określenie w jego treści minimalnych wymagań dotyczących treści tych umów. Przy czym, warto wymagania te dostosować do wartości zamówienia. O ile dobrym rozwiązaniem jest wprowadzenie obowiązku zawierania umów w formie pisemnej dla zamówień podprogowych o większej wartości (np. powyżej 50.000,00 zł netto), to już wprowadzanie takiego bezwzględnego wymogu np. dla zamówień o wartości kilku lub kilkunastu tysięcy złotych wydaje się nieuzasadnione, a wielu przypadkach oderwane od realiów rynkowych (przykładowo, trudno sobie bowiem wyobrazić umowę na świadczenie cateringowych lub dostawę materiałów biurowych o wartości kilku tysięcy zawieraną w formie pisemnej).

Jednocześnie warto określić w regulaminie udzielania zamówień (ale nie dla wszystkich zamówień) minimalny zakres zawieranych umów, w szczególności dla umów o roboty budowlane.

Z kolei dla zamówień o najmniejszej wartości należałoby wskazać, jakie dokumenty mogą potwierdzać zawarcie takiej umowy (rachunek, faktura lub potwierdzenie dokonania zlecenia).

Wzory dokumentów

Niezwykle istotne dla przejrzystości prowadzonych w ramach regulaminów udzielenia zamówień postępowań jest przygotowanie (jako załącznik do regulaminu) wzorów dokumentów, które będą stosowane (w zależności od danego trybu) przez wszystkich pracowników zamawiającego zaangażowanych w proces udzielania zamówień. Mowa tu o podstawowych dokumentach takich jak: notatka z ustalenia wartości zamówienia, wniosek o wszczęcie postępowania, notatka z negocjacji, zapytanie ofertowe, ogłoszenie o przetargu, wzory umów).

Moduł do zamówień podprogowych w Asystencie Postępowania


W ramach programu Asystent Postępowania użytkownicy mogą przeprowadzić postępowanie o udzielenie zamówienia podprogowego za pośrednictwem naszej platformy oraz dodatkowo przygotować odpowiedną kompletną dokumentację do takich zamówień, m.in. np.:

  • dokument ustalenia wartości zamówienia,
  • zaproszenie do negocjacji,
  • ogłoszenie o przetargu,
  • zapytanie ofertowe.

To pierwsze tego typu na rynku, tak kompleksowe, rozwiązanie – nasz klient nie dostaje szablonu dokumentu, tylko gotową dokumentację do przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia podprogowego.

Po przygotowaniu dokumentów zamówienia klient może za pośrednictwem naszej platformy przeprowadzić postępowanie i wybrać wykonawcę.

Więcej informacji na stronie:

Interaktywne narzędzie do przygotowania i prowadzenia postępowań poniżej 130 tys. zł netto

  • Paweł Sendrowski

    Paweł Sendrowski

    Radca prawny, wspólnik zarządzający w Wielkopolskiej Grupie Prawniczej Maźwa, Sendrowski i Wspólnicy sp. k.
    Specjalizuje się w kilku powiązanych ze sobą dziedzinach prawa: zamówieniach publicznych, dyscyplinie finansów publicznych oraz w zakresie prawidłowego wydatkowania środków z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Zamówieniami publicznymi zawodowo zajmuje się od 2006 roku. Jest autorem komentarzy „Zamówienia tego samego rodzaju. Prawidłowe szacowanie wartości zamówienia” oraz „Procedury wydatkowania środków unijnych w perspektywie finansowej na lata 2014 – 2020” Komentuje zagadnienia związane z zamówieniami publicznymi m.in. dla Wolters Kluwer S.A.

    Z ramienia Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej oraz Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego prowadzi kontrolę postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, finansowanych ze środków zewnętrznych, w tym środków z Unii Europejskiej. W kręgu jego zainteresowań są również zamówienia udzielane przez podmioty działające w ramach Organizacji Narodów Zjednoczonych.


    Pracę nad programem do obsługi zamówień publicznych zaczął już w 2013 r., tworząc program E-Publiczny Doradca (program Asystent Postępowania jest jego kontynuacją).

    Prowadzi również szkolenia dotyczące prawa zamówień publicznych, udzielania zamówień podprogowych oraz zasady konkurencyjności, m.in. dla Wolters Kluwer S.A., Wielkopolskiego Ośrodka Kształcenia i Studiów Samorządowych, czy Narodowej Agencji Wymiany Akademickiej. Jest współautorem bloga poświęconego tematyce prawa zamówień publicznych oraz tematyce wydatkowania środków unijnych (www.postepowania.pl lub www.pzp.wgpr.pl).
Poznaj narzędzie do prowadzenia postępowań i przygotowywania dokumentów zamówienia. Skorzystaj z darmowego DEMO na 14 dni! Sprawdź